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十大亮点细化消费者权益保护
发表于:2016-08-13 09:47:13来源:点击数:159

  

谢正军/图

中国消费者报报道(记者 任震宇) 8月5日,国家工商总局在其网站上公布了《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》),向社会公开征求意见。作为我国第一部基于《消费者权益保护法》的实施条例,该《征求意见稿》根据新《消法》实施2年来的实践,对《消法》的规定做了进一步细化,对消费者反映强烈的如网络购物无理由退货、个人信息保护、预付卡等问题进行了有针对性的规范。《中国消费者报》记者整理出了其中的部分亮点条款,并邀请专家进行了点评。

  亮点一:明确政府对消费者权益保护的责任

  《征求意见稿》强调了政府部门在保护消费者权益工作中的地位和作用,在第四章,以一个章节详细规定了“消费者权益的行政保护”。如规定了各行政部门在保护消费者权益上的工作,还要求建立消费维权执法信息的数据共享机制;建立经营者违法失信惩戒机制,将对经营者侵害消费者权益行为的行政处罚信息记入信用档案并公示;建设全国统一的消费者维权网络信息平台,对经营者处理消费者投诉情况予以公示等。

  中国人民大学法学院教授刘俊海告诉记者,《征求意见稿》是对新《消法》的细化,在《消法》中,虽然对政府担负保护消费者权益的职责、义务、权利有规定,但是相对来说比较原则化,不够细致,而《征求意见稿》作为国务院颁布的行政法规,就是要强调行政部门在保护消费者权益中所担负的责任、义务,所能行使的权力,因此特别细化,增强其可执行性,同时也根据新《消法》颁布两年来,在实践中发现的问题,执行不力的地方,以细化法律条款的方式“补漏”。

  刘俊海告诉记者,《征求意见稿》对政府部门在消费者权益保护上的工作,可归纳为“以权定责,分工合作”,既根据不同行政部门的权利确定它所要担负的职责,如第四十条规定了工商、质监、食药监等15个部门“在各自的职责范围内,处理消费者投诉举报,查处侵害消费者合法权益的行为,保护消费者的合法权益”,同时又要求这些部门“建立消费维权执法信息的数据共享机制”,就是要打破部门之间的藩篱,以大消保的视角统领各行政部门的消费者权益保护工作,再加上第五章关于“消费者权益的社会保护”部分,建立起消保工作全社会协同共治的体系,共同推动消费者权益保护工作发展。

  刘俊海还特别强调了第四十三条关于“建设全国统一的消费者维权网络信息平台”的部分,他认为,这一规定很有必要,随着网购、非现场购物以及旅游消费的发展,异地消费情况增多,因此要建设全国统一的维权平台,以方便消费者维权,也有利于消费者监督维权进展。

  亮点二:名词解释更有利于实践操作

  在《征求意见稿》中,还有一个独特之处在于,加入了很多“名词解释”,比如第七条关于缺陷商品召回的条款中,写入了“缺陷是指经营者提供的商品或服务存在危及消费者人身、财产安全的不合理的危险;经营者提供的商品或服务有保障生命健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的,是指不符合上述标准。”第八条关于耐用商品存在瑕疵所发生争议的举证责任规定,有专门对“瑕疵”和“耐用消费品”的定义解释。

  中国政法大学教授孙颖认为,多处“名词解释”也是一大亮点:“《征求意见稿》是对新《消法》的细化,要加强可操作性,那么就要对新《消法》中出现的一些规定做细致的解释。”

  比如,新《消法》第二十三条规定:经营者提供的机动车、计算机、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机等耐用商品或者装饰装修等服务,消费者自接受商品或者服务之日起六个月内发现瑕疵,发生争议的,由经营者承担有关瑕疵的举证责任。但是除了上述法条列举的商品之外,其他如数码相机、手机之类的商品算不算耐用商品呢?一般都认为,新《消法》第二十三条中的“等”字,是指“等外”,但是毕竟没有明确规定,有的经营者就可以耍赖称这个“等”是“等内”,只有列举的几种算耐用消费品,承担举证责任倒置义务。而《征求意见稿》第八条第四款对耐用消费品做了解释:耐用商品是指使用期限较长、科技含量较高、一般消费者缺乏全面认知能力的商品,包括但不限于机动车、电脑、电视机、电冰箱、空调器、洗衣机、手机、平板电脑、照相机、摄影机等。这样就很明确地规定了,耐用消费品不仅仅指法律法规中列举的商品,其他类似性质的商品也算,减少了模糊空间。

  孙颖还认为,《消法》中涉及的一些概念,在《产品质量法》等其他法律中有解释,政府部门工作人员处理时还要去翻其他法律的解释,这样比较麻烦,在未来的《消法实施条例》中直接写入这些解释,也便于政府部门工作人员执法。

  亮点三:拒不承担无理由退货有了罚则

  “七天无理由退货”制度是新《消法》的一大亮点,但是在执行过程中,“落地”却存在种种困难。2015年,全国人大常委会执法检查组曾对新《消法》的落实实施情况进行过专项检查,在其向全国人大常委会提交的报告中就提到,“从检查情况看,无理由退货产生的争议在许多地方已经上升为消费者投诉的第一位。”争议主要集中在两个方面:一是退货范围。经营者和消费者关于哪些商品适用无理由退货存在不同理解,导致争议发生。二是对商品完好的解释。有的商家不仅要求商品本身完好,而且商品包装必须完整,甚至要求商品不得拆封、试用。《征求意见稿》对无理由退货制度做了多项细致的规定。比如,第十二条规定:“经营者除依照《消费者权益保护法》第二十五条规定外,不得擅自扩大不适用无理由退货商品的范围”,同时也规定了三类商品经消费者在购买时确认的,可以不适用七日无理由退货规定。另外,第十三条在规定“消费者退回的商品应当完好”的同时,也对何谓商品完好做了解释:商品能够保持原有品质、功能,包括商品本身、配件、商标标识、使用说明书等齐全的,视为商品完好。消费者基于查验需要而打开商品包装,或者为确认商品的品质、功能而进行合理的调试不影响商品的完好。

  刘俊海认为,无理由退货产生的争议焦点之一就是消费者和商家对商品完好的理解不一致。有的商家不仅要求商品本身完好,而且商品包装必须完整,甚至要求商品不得拆封、试用。根据《征求意见稿》,拆封、调试均不影响商品的完好,可以预见,以后消费者无理由退货时将更有底气。

  孙颖则认为,《征求意见稿》强调拆封、调试商品不影响商品完好,是针对此前新《消法》实践中出现的商家推诿的理由,有了这个规定,商家就不能再以此类借口拒不履行无理由退货的义务。另外还值得强调的是,新《消法》中对于擅自扩大不适用无理由退货商品范围,拒不执行无理由退货义务的情形,并未规定罚则。此次《征求意见稿》在第七章“法律责任”部分,对商家拒不承担无理由退货义务制定了罚则。“写入罚则后就不一样了,以后商家再这么做,行政部门可以直接罚款,它让法律有了真正的威慑力。”

  亮点四:明确对金融消费者的保护

  《征求意见稿》还有一大亮点,就是对金融消费者作出了更加细致的保护。《征求意见稿》第二十六条:规定了金融服务经营者应当依法保护金融消费者的财产安全权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权、受教育权、受尊重权、信息安全权等合法权利,同时还列举了八种被禁止的侵害金融消费者合法权益的行为。

  对这一规定,孙颖认为是一个重大进步。“新《消法》将金融消费者纳入保护,但是写得不太详细,只是在第二十八条规定,提供证券、保险、银行等金融服务的经营者,应当向消费者提供经营地址、联系方式、商品或者服务的数量和质量、价款或者费用、履行期限和方式、安全注意事项和风险警示、售后服务、民事责任等信息。这实际上只是保证了金融消费者的知情权和公平交易权。金融消费既然被《消法》纳入保护,那么金融消费者和其他商品、服务的消费者一样,应该具有同等的权利,因此在《征求意见稿》中,明确了金融消费者的八项权利,并以禁止相关行为的方式规定了金融服务经营者的义务。”

  孙颖强调,《征求意见稿》的一大特点是用义务定权利,第二十六条就是典型,它没有以专门的章节条款去写“金融消费者”的权利,而是通过确定金融经营者义务的方式,确立了金融消费者的权利,同时还规定了“在营销金融产品或者金融服务过程中以任何方式隐瞒风险、夸大收益,或者进行强制性交易”等八项禁止性行为,这和《征求意见稿》细化《消法》条款,增强可执行性的思路一脉相承,同时也为未来专门的《金融消费者保护法》做了探索。

  亮点五:格式条款不能免责

  新《消法》对格式条款做了比较详细的规定,而《征求意见稿》在此基础上作了进一步的细化,其第十五条在新《消法》第二十六条的基础上,又列出了十项禁止性的内容,不得作出包括“免除或者部分免除经营者造成消费者死亡或者人身伤害的赔偿责任;免除或者部分免除因经营者故意、重大过失造成消费者财产损失的赔偿责任”等内容的规定,也即是说,如果经营者在其合同的格式条款中包含这十项内容,是无效的,不能免责。

  刘俊海认为,新《消法》第二十六条第二款规定了经营者不能用格式条款“作出排除或者限制消费者权利、减轻或者免除经营者责任、加重消费者责任等对消费者不公平、不合理的规定”,《征求意见稿》新列入的十项禁止性内容的规定,就是在新《消法》第二十六条基础上的进一步细化,如1—4项是禁止经营者减轻自身责任的内容,5—8项则是禁止片面加重消费者责任的内容,9、10两项则是兜底条款。

  孙颖认为,在这十项禁止性内容上,特别强调了后果的重要性,如其中规定,禁止格式条款中有“免除或者部分免除经营者造成消费者死亡或者人身伤害的赔偿责任”的内容,即是从公平的角度出发,规范经营者行为。生命与健康是无价的,消费者如果因经营者提供的商品或服务遭受人身伤亡,那么如果经营者以“事先合同有约定,后果自负”之类的规定免责,无疑是极不公平的,这一禁止性规定就是避免经营者用已经保证消费者知情权为由,逃避责任。

  亮点六:大数据中使用消费者信息应保护隐私

  《征求意见稿》的第二十二条,是对经营者收集、保存、使用消费者个人信息的规定,还专门对消费者个人信息的概念、范畴做了解释性规定。耐人寻味的是,在这一条的第三款,规定是:经营者应当建立健全信息保密和管理制度,确保消费者个人信息安全。经营者及其工作人员不得泄露、篡改、毁损其收集的消费者个人信息;未经消费者同意,不得向他人提供消费者个人信息。但是,经过处理无法识别特定消费者且不能复原的除外。在发生或者可能发生信息泄露、丢失的情况时,经营者应当采取补救措施,及时通知消费者。

  孙颖告诉记者,第三款前半部分规定的是经营者在保存消费者个人信息上的义务,是为了保护消费者个人信息的安全权,同时也规定了消费者个人信息的授权使用原则,即只有在消费者个人同意的情况下,才可以向他人提供其个人信息。同时在后面的“法律责任”章节规定了经营者未尽到保护消费者个人信息的义务以及非授权使用时所要承担的法律责任和处罚依据、处罚标准,这将倒逼经营者采取切实有效的措施保护消费者个人信息的安全。

  孙颖特别指出,这一条款有个豁免条款,即“经过处理无法识别特定消费者且不能复原的除外”,之所以规定这一条,她推测可能是为了满足大数据产业的发展需要。大数据可以根据海量的消费者个人信息,分析出关于消费者消费倾向、消费爱好、消费特点等等有价值的内容,不仅有利于经营者改进自身的管理,为消费者提供更符合需求的商品或服务,也对国家的宏观决策提供了依据。但如果按照“授权使用”原则,大数据使用消费者个人信息必须一一取得授权,则是不现实的。为了平衡这一矛盾,才规定豁免条款,但这里的例外、豁免是有严格限定条件的,即掌握消费者个人信息的经营者,在向大数据研究者提供消费者个人信息时必须做“脱敏”处理,不能识别出消费者的个人特征,无法联系到某个特定的消费者,而且还不能逆推复原此前“脱敏”掉的消费者个人特征信息,只有满足这些条件,才能达到豁免要求。

  孙颖表示:“设立这一豁免条款,证明了《征求意见稿》的前瞻性和宏观性,不仅关注的是消费者保护,而且对前沿的新兴产业发展也保持了足够的关注,专门做了衔接处理。”

  亮点七:预付款消费退款计算方式要有利于消费者

  对于预付款消费,新《消法》也做了规定,要求经营者按照约定提供商品或服务,未按照约定提供的,应按照消费者要求履行约定或退还费用,还要承担预付款利息。但从实践来看,这一规定显然过于原则,因此在《征求意见稿》中,对此做了进一步的细化,规定得十分详细,其第三十六条分五款,分别对预付款消费的合同内容要点、经营活动的变动、解约退款的要求细节做了规定,尤其引人注目的是,其第四款规定:对退款计算方式无约定的,按照有利于消费者的计算方式折算退款金额。

  孙颖认为,《征求意见稿》第三十六条十分实用,不仅便于行政部门的实际执法操作,也有利于经营者对照条款,规范自身行为,避免出错,同时还注重了经营者与消费者之间的公平。尤其是第四款,这一条款实施的前提是“经营者决定停业、歇业或者服务场所迁移的”,也就是说,是经营者一方无法按照原先签订的合同履行,所以理应承担更多的责任,因此不仅要提前三十天以各种方式有效告知消费者,同时还赋予消费者解约权,以及经营者退款、退手续费、承担利息等义务。

  至于什么叫“按照有利于消费者的计算方式折算退款金额”,孙颖举了一个例子,“比如说我在一家美容院办了张卡,约定每次美容都在报价基础上打五折,后来这家美容院要搬到离我很远的地方,我就要求退卡里的余额。这时候美容院说,退卡可以,但是退卡的话五折的约定就无效了,以前做的美容都要按全价计算,所以卡里的余额要按照这个价格扣,这就是对消费者不利的计算方式。而对消费者有利的计算方式,就是按照此前的约定,在正常履行合同期间,所做的美容服务价格按照当时约定的折扣计算。”

  亮点八:发行多用途预付卡要央行同意

  对于预付费消费的规范,在《征求意见稿》中不止第三十六条,第三十七条也对预付卡消费做了规范。当前,预付卡消费领域问题比较突出,商家“关门跑路”的现象时有发生。比如去年12月发生的水果连锁店品牌“水果营行”倒闭事件,就让很多购买了充值卡的消费者蒙受损失。去年全国人大常委会执法检查组在其向全国人大常委会提交的《消法》落实实施情况报告中就提到,2014年国内多用途和单用途预付卡销售规模为9068.8亿元,有关部门估算,一半以上的份额已经人民银行批准或商务部备案,但仍有大量发卡行为未纳入监管。据上海市工商局估计,全市发卡主体近10万家,而在上海市商务委备案的企业只有351家。

  因此,《征求意见稿》第三十七条规定:经营者以预收款方式提供商品或者服务,涉及发行预付卡的,应当遵守国家有关规定。经营者发行多用途商业预付卡的,应当取得人民银行的支付业务许可,并依照国家规定办理发行、受理、使用、充值和赎回等业务,设立预付资金专用账户,遵守客户备付金存管规定。

  经营者发行单用途商业预付卡的,应当向消费者明示兑付风险。按照国家有关规定,采用保险等方式保障预收资金安全的,应告知消费者相应权益。

  刘俊海表示,多用途预付卡的监管机构是人民银行,对应的管理办法是人民银行发布的《支付机构预付卡业务管理办法》;而单用途预付卡的监管机构为商务部,对应的管理办法是商务部发布的《单用途商业预付卡管理办法(试行)》,因此《征求意见稿》对二者的管理规定也有所不同。尤其是多用途预付卡,由于其使用范围广,几乎不受行业限制,具有普遍适用性,功能接近于电子货币,因此规定也更加严格。而单用途预付卡,相对涉及范围较小,因此在安全保障问题上以明示风险为主,并要求发卡经营者以保险的方式分散风险。他认为,这些规定对于遏制预付卡消费乱象能起到一定作用。他还建议,还应明确预付卡的余额财产所有权属于消费者,应由第三方金融机构独立存管,经过消费者签字确认才能划走,通过这种“站岗”和“把关”,确保消费者资金的安全。

  亮点九:滥发广告短信、邮件、滥打推销电话要处罚

  《征求意见稿》还有一个亮点就是对企业滥发商业性电子信息和推广电话的限制。其第二十三条规定:未经消费者明确同意或者请求,经营者不得向其发送商业性电子信息或者拨打商业性推销电话。消费者同意经营者向其发送商业性电子信息或者拨打商业性推销电话的,除双方另有约定以外,不得要求消费者承担费用。商业性电子信息与商业性推销电话是指经营者以推销商品或者服务为目的,向消费者固定电话、移动电话等电子终端或者电子邮箱、网络硬盘等电子信息空间发送的信息或者拨打的电话。

  孙颖表示,新《消法》第二十九条规定了经营者未经消费者同意或者请求,或者消费者明确表示拒绝的,不得向其发送商业性信息。但这一条存在两个问题,一是未对商业性信息的形式做界定,而且未将商业性推销电话容纳进去,以至于新《消法》实施后,一些经营者为了规避法律,转而以商业性推销电话骚扰消费者。此次《征求意见稿》中,明确纳入了商业性推销电话,还通过名词解释的方式,对“商业性电子信息与商业性推销电话”做了界定,堵上了《消法》的漏洞。

  此外,新《消法》还存在的一个问题是,虽然在第五十六条第九款规定了“侵害消费者人格尊严、侵犯消费者人身自由或者侵害消费者个人信息依法得到保护的权利的”罚则,但表述比较模糊,并未明确将滥打商业推广电话、滥发商业推广信息的行为写进去。而《征求意见稿》在第五十七条规定了经营者具有下列情形之一的,由有关行政部门依照《消费者权益保护法》第五十六条予以处罚,其中第三款就是:违反本条例第二十三条规定,向消费者发送商业性信息、拨打商业性推销电话,未经消费者同意增加费用的。按照新《消法》第五十六条,可以“由工商行政管理部门或者其他有关行政部门责令改正,可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上十倍以下的罚款,没有违法所得的,处以五十万元以下的罚款;情节严重的,责令停业整顿、吊销营业执照”。

  亮点十:重视经营者和解机制

  孙颖认为,《征求意见稿》还有一个很重要的亮点就是重视经营者和消费者之间的和解机制。虽然《消法》规定了消费者与经营者发生消费争议时的五大解决途径,其中之一就是与经营者和解,但是规定得比较原则、抽象,也没有具体的解决规范和统一的原则,这使得消费者与经营者争议的和解完全看双方的谈判、博弈能力,对保护消费者权益无疑是不利的。

  而在《征求意见稿》的第六章“消费争议的解决”部分,首先就是关于消费者与经营者的和解处理规范,其第五十条不仅规定了“经营者应当建立方便、快捷的投诉处理机制,采取协商和解等方式与消费者解决消费争议”,还列举了包括“消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害,向销售者或者生产者要求赔偿的”在内的六种情形,要求有这六种情形之一的,“收到消费者诉求的经营者应当依法及时处理,不得推诿或者拒绝”。

  孙颖表示,其实绝大多数的消费争议都是通过消费者和经营者之间协商和解来解决的,这一解决方式具有速度快、成本低的显著优点。因此,建立健全消费者和经营者的协商和解机制十分重要,《征求意见稿》对其用专门条款进行规定,说明立法者很务实,重视这种最简单有效的纠纷解决机制,通过规范化,让这种解决方式可以更加有效地发挥作用。

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